DR. HORVÁTH MARCELL skót állami ösztöndíjas, University of Abertay Dundee Egyetem. (hth.marcell@gmail.com)
Az Újvilág felfedezése óta az emberiséget élénken foglalkoztatta az amerikai földrész átvágása és így az Atlanti-óceán és a Csendes-óceán összekötése, hogy új közlekedési útvonalat találjanak a rendkívül hosszú és veszélyes út, Dél-Amerika megkerülése helyett. Már a kezdetektől keresték a legideálisabb megoldást a lehetetlennek tűnő terv megvalósítására, amely egészen a 19. század hajnaláig váratott magára. Míg egy csődbe jutott francia kísérlet után az amerikai mérnökök ismét tanúbizonyságot tettek az emberi leleményességről és megalkották a Panama-csatornát, amely 1914 óta áll nyitva a világ tengeri kereskedelme előtt. Itt jegyezném meg, hogy természetesen a világ egyik újkori csodájának tekinthető Panama-csatorna történetében is jeles szerepet játszottak hazánkfiai, róluk majd a későbbiekben részletesen beszámolok.
E remekmű tervezői csupán egyvalamivel nem számoltak, méghozzá azzal, hogy 100 év elteltével a technika fejlődése folytán a tengerjárók kinövik a csatorna méreteit. Jelenleg a hatalmas méretű, 294 m hosszú, 32 m széles és 12 m mély merülésű ún. „panamax” típusú óriáshajó a legnagyobb, amely még át tudja préselni magát a zsilipeken, és ezek a méretek már korántsem elégítik ki a megnövekedett tengeri szállítás igényeit. Így hosszadalmas készülődést követően a panamai kormány 2007-ben megindította nagyszabású csatornabővítési programját, aminek 2014-re tervezett befejezésével a Panama-csatorna ismét visszaszerezheti kiemelkedő szerepét a világkereskedelemben.
Tanulmányomban ennek a nagy fontosságú vízi útvonalnak a jogi helyzetét, vagyis állandó semlegességének szabályozását mutatom be. A csatorna semlegességének kialakításában és a semlegesség biztosításában a kezdetektől meghatározó szerepet játszott az USA – mint ahogy a Panama-csatorna egész történetében és a panamai állam életében is –, mint a csatorna megépítője és 1999-ig szuverén irányítója. Az USA a panamai állammal több szerződést is kötött a csatornáról, amiben kimondták a csatorna semlegességét és megállapították annak szabályait. Ezeket a szabályokat vázolom fel a Panama-csatorna szerződésein keresztül, illetőleg rávilágítok a szabályozásban rejlő néhány ellentmondásra és még az ezekhez képest is jogellenesnek tetsző amerikai gyakorlatra.
A Panama-csatorna állandó semlegessége
A Panama-csatornának a kezdetektől nagy gazdasági jelentőséget tulajdonítottak, hiszen a századelőn a tengeri világkereskedelem fellendülése idején nagymértékben lerövidítette a hajózási útvonalakat, és fontos átkelőhellyé vált nyugat és kelet között. A nagyhatalmak ezért is igyekeztek a kezdetektől rögzíteni és kőbe vésni a csatorna állandó semlegességét és az itt áthaladó forgalom szabadságát. Ezzel kívánták biztosítani a folyamatos és zavartalan kereskedelmi forgalmat és azt, hogy semelyik állam se rendelkezhessen egyedüliként a csatornáról – másokat önkényesen kizárva annak használatából –, és hogy még háborús időkben is zavartalan legyen a közlekedés.
De a csatornának nem csak a világkereskedelemben volt/van kulcsszerepe, hanem katonai és külpolitikai stratégiai pontnak is tekinthető – legfőképpen az USA számára. Hiszen a csatorna a hadihajók útját is lerövidíti, megkönnyítve a gyors és azonnali mozgósításokat, és a Latin-Amerikában való külpolitikai terjeszkedések szempontjából is kulcsfontosságúnak tekinthető, ez a kapu Észak- és Dél- Amerika között.
Nem véletlen, hogy az USA már igen korán, a 19. század közepén érdeklődést kezdett mutatni egy esetleges csatorna megépítésének kérdésében, és mindent elkövetett, hogy részesüljön a csatorna majdani előnyeiből. Ennek a törekvésnek egyik eszköze volt a csatorna semlegességének kimondása, ami kezdetben azt biztosította, hogy semelyik nagyhatalom ne kerüljön erőfölénybe, kedvezőbb pozícióba a nagyhatalommá serdülő USA-val szemben. Majd miután sikerült a washingtoni kormányzatnak megszereznie a csatornára vonatkozó kizárólagos jogokat, akkor egyfajta igazolási eszközzé lépett elő a semlegesség intézménye. Vagyis az USA e semlegesség mögé bújva alakította ki a csatorna amerikai védelmi rendszerét, amely egyúttal az USA déli parancsnoksága is lett, ahonnan irányította a 20. századi latin-amerikai eseményeket.
Történeti előzmények
A Panama-csatorna semlegessége hosszú történetre tekint vissza ...
A Panama-csatorna semlegessége hosszú történetre tekint vissza, először 1846-ban mondták ki a Panamai-földsáv és az azon áthaladó útvonalak semlegességét. Ekkor kötötte meg ugyanis az USA és Kolumbia – pontosabban akkori nevén még Új-Granada, amelynek részét képezte a későbbi független panamai állam – a Mallarino–Bidlackszerződést, avagy a „Szerződést a Békéről, Barátságról, Hajózásról és Kereskedelemről”. Az 1846. december 2-án, Bogotában megkötött szerződés 35. cikkelye számos nemzetközi közjogi kérdést szabályozott: egyrészt az USA biztosította Kolumbia semlegességét, és így a Panamai-földsáv semlegességét, valamint az Atlanti-óceán és a Csendes-óceán közötti közlekedés szabadságát. Cserébe Kolumbia számos jogban és privilégiumban részesítette az USA-t. Ezzel az USA már igen korán kimutatta szándékait a térségben.
A következő lépés az 1850. évi Clayton–Bulwer-szerződés, amely a brit birodalomnak mint vezető nagyhatalomnak és az USA-nak mint feltörekvő nagyhatalomnak a megállapodása egy nemzetközi jelentőségű, óceánközi csatornáról. E megállapodás valójában kompromisszum1 a status quo rögzítésére, hogy egyik hatalom se juthasson előnyre, ne szerezhessen kulcspozíciót a tervbe vett csatorna tekintetében, mert a még meg nem épített csatornának a nemzetközi gazdasági, kereskedelmi életben betöltendő jelentősége és stratégiai szerepe folyamatosan nőhet majd a két állam gazdasági potenciáljának növekedésével.
Ez a kompromisszum inkább értékelhető az Egyesült Államok diplomáciai győzelmeként2, tekintettel arra, hogy ekkor ténylegesen még csak másodlagos hatalomnak számított, s így sikerült azonos politikai szintre kerülnie Nagy-Britanniával. A szerződés másik jelentősége, hogy „megalkotott egy általános elvet, nevezetesen a jövőbeni csatorna örök időkre szóló semlegességét”.3 Így, ellentétben a korábbi Mallarino–Bidlack-szerződéssel, most már kétoldalúan, két nagyhatalom deklarálta nemzetközi szinten minden nemzet számára az óceánközi csatorna semlegességét és a közlekedés szabadságát. A szerződés taxatíve részletezi a semlegesség fogalmát a csatorna viszonylatában. Így megtiltja az erődítmények építését az esetleges csatorna területén4. A panamai jogtudományi álláspont szerint ez a rendelkezés kizárta annak lehetőségét, hogy a két állam közül bármelyik állam egyedül vagy akár együttesen katonailag megerősítse a csatornát annak védelme ürügyén. Ugyanakkor a későbbiekben láthatjuk, hogy a 20. századi gyakorlat majd ellentmond ennek a feltevésnek.
Ez a szerződés nem csak az erődítéseket tiltja meg, hanem egyúttal a csatornát mentesnek mondja mindenféle agressziótól, még ha a szerződő felek harcban is állnának egymással. A fogalom másik összetevője, hogy a „csatorna mindörökre nyitott és szabad”5 lesz minden nemzet előtt azonos feltételekkel, vagyis deklarálja a szabad áthaladás jogát, amit a két állam együttesen, feltétel nélkül garantál, ha kell, akár egymással szemben is. A szerződés ezt a semlegességet kiterjeszti mindennemű, a két óceánt összekötő közlekedési útvonalra, legyen az vízi vagy szárazföldi, így általános jelleget adva annak. Azaz a csatorna semlegessége ekképpen definiálható: a csatorna földrajzi területén nem lehet foganatosítani semmiféle háborús cselekményt, és az ott folyó közlekedés mindig nyitott és szabad lesz minden állam előtt, amiről a szerződő felek kötelessége gondoskodni.
A semlegesség kérdése történeti előzményeinek felvezetése közben, egy kis kitérőként hazafias büszkeséggel kell megemlíteni, hogy honfitársaink is meghatározó szerepet játszottak a „nagy vállalkozás” létrehozásában.
Láthattuk, hogy míg a két nagyhatalom egymást közt megegyezett egy majdani csatornáról, addig a kor harmadik nagyhatalma, Franciaország is belépett a képbe. Ugyanis a csatornára vonatkozó kizárólagos jogokat egy francia vállalkozás szerezte meg, és a csatorna építése ezen francia vállalkozás keretében Ferdinand de Lesseps, a „Nagy Francia”, a Szuezi-csatorna hősének vezetésével indult meg. Bár Franciaország állami szinten nem vett részt ebben a beruházásban, de szinte az egész francia társadalom felsorakozott Ferdinand De Lesseps zászlaja alatt, és ezért beszélhetünk Francia Csatornáról, amely később csúfos bukásba torkollott, és így az egész francia társadalom együtt bukott a vállalkozással, és vált „Panama Franciaország szégyenévé”.6
Magyarok szerepe a csatorna építésében
De ha a francia vállalkozásról beszélünk, nem mehetünk el szó nélkül Türr István tábornok alakja mellett. Türr nagy ívű katonai karriert tudhatott magának, több uralkodó hadseregében megfordult, ám igazi érdemeket Garibaldi, majd az olasz király szolgálatában szerzett. Emellett a magyar emigráció egyik vezető alakjává vált 1849 után, aki a hadipályától visszavonulva több csatorna munkálataiban vállalt vezető szerepet, így a Panama-csatornáéban is. 1876-ban létrehozott „egy magántársaságot egy óceánközi csatorna megalkotása előkészületeinek finanszírozására”.7 A társaságot Türr-szindikátusnak nevezték el, amely megszerezte a kizárólagos jogokat Bogotától a területén való vizsgálódásra, a legjobb útvonal megtalálására és a csatorna megépítésére. A szindikátus 1876 novemberében útnak indított egy expedíciót Türr sógorának és egyben III. Napóleon unokaöccsének, Lucien Bonaparte Napoleon Wyse vezetésével. Kevesen tudják, hogy az expedíciónak magyar résztvevője is volt, Gerster Béla személyében! A fiatal mérnöknek ez irányú tevékenysége mára sajnos a feledés homályába veszett.
Gerster Kassán született 1850. október 20-án. A műegyetemet Bécsben végezte, 1874-ben bécsi városi mérnök lett, majd később a Ferenc-csatorna építésének főmérnöke. Megtervezte a vukovár–sabáci és a felső-kulpai hajózócsatorna nyomvonalát. 1876-ban részt vett a Panama-csatorna legjobb átvágási nyomvonalát kijelölő expedíció munkájában. 1877-ben Gerster Béla kapott felkérést, hogy tudományosan dolgozza fel az expedíció anyagát. 1878-ban elkészült jelentésében elsőként javasolta a Panama-csatorna megépítését. 1897 és 1904 között a Magyar Földrajzi Társaság alelnöke volt, neve inkább úgy ismert, mint a Korinthoszi Csatornaépítő Vállalat igazgató-főmérnöke, a csatorna tervezője és kivitelezője.
... az akkori politika színejava belekeveredett.
1878-ban a Türr-szindikátus megbízásából, annak nevében Wyse szerződést kötött Kolumbiával, amiben a szindikátus javára megszerezte a kizárólagos jogokat a csatorna megépítésére.8 A szerződés a Salgar–Wyse nevet kapta Salgar kolumbiai külügyminiszter és Wyse után. A szerződés „engedmény 99 évre egy 400 méter széles területre”. 9 Tehát a szindikátus 99 évre bérbe vette Kolumbia területét, hogy ott nemcsak jogosultságként, de egyben kötelezettségként egy csatornát építsen és működtessen.
A nagyszabású vállalkozás azonban hamar kudarcba fulladt, a több ok közül mégis a mértéktelen pazarlást, sikkasztásokat kell kiemelni, amelyek a 1888. évi csődhöz vezettek, és ezt követően az 1893-ban kirobbant sikkasztási, vesztegetési botrányhoz, amibe az akkori politikai élet színe-java belekeveredett. Így megpecsételődött egy nagyreményű álom sorsa, amely álom életeket döntött romba. „Kevés olyan család maradt, akit nem érintett a Panama-botrány.”10 A francia vállalkozás kudarcán fellélegzett az amerikai kormány, és újabb lépéseket tett egy amerikai fennhatóságú csatorna kivitelezésére.
Utolsó állomás a Panama-csatorna-szerződések történeti előzményei előtt az 1901-ben megkötött Hay–Pauncefotte-szerződés, amely a második olyan bilaterális egyezmény Nagy-Britannia és az USA között, aminek tárgya az óceánközi csatorna. A 20. század elejére megváltoztak az erőviszonyok, az USA gazdasági és politikai nagyhatalommá lépett elő, és „egyértelművé vált, hogy szándéka megszerezni a teljes kontrollt az építendő csatorna felett”.11 Ennek a szándéknak megvalósításában az 1850-ben megkötött Clayton–Bulwer-szerződés nagy akadályt jelentett, így „első lépése az volt, hogy hatályon kívül helyezte azt az 1901. évi Hay–Pauncefotte-szerződéssel.”12 Ezzel az egész világ számára egyértelművé tette, hogy az USA-é a kizárólagos jog a csatornához, amit Nagy- Britannia tekintélye erősített meg.
A szerződéssel minden akadály elgördült az elől, hogy az USA kizárólagos jogosultként építse meg a csatornát. Ugyanakkor „ezek a jogok nem korlátlanok és teljesek, hanem korlátozottak”.13 Korlátait le is fektették azzal, hogy kimondták, hogy a csatorna „szabad és nyitott lesz” minden nemzet számára azonos feltételek mellett. Egyetlen előírt feltétel, hogy a többi államnak el kell fogadnia és be kell tartania a szabályokat.
Másik jelentősége a szerződésnek, hogy újonnan lefektette a csatorna semlegességének alapjait, párhuzamot vonva a Szuezi-csatornával, azzal, hogy átvették az azt szabályozó 1888. évi Konstantinápolyi szerződés egyes rendelkezéseit. Bár itt egy bilaterális nemzetközi szerződésről van szó, de „az összes nemzetet összefogja azzal, ha azok elfogadják szabályait” 14, amelyek a csatorna használatának feltételei.
A Panama-csatorna semlegessége az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szer ződés fényében
Az 1903-ban – kalandos úton – megkötött Hay–Bunau-Varilla-szerződés volt az első kétoldalú nemzetközi szerződés az USA és frissen – 1903-ban – megalakult Panamai Köztársaság között a Panama-csatornáról, amely szerződés együtt született Panamával, ha nincs a szerződés, nincs Panama sem. Ez megállapodás a későbbi Panama-csatorna-szerződések „alfája és ómegája”, amely közel 70 éven át megállapítja a csatorna jogi státusát és egyúttal a panamai állam jogi helyzetét is. Olyannyira meghatározta Panama 20. századi történelmét, hogy alapvető, általános, politikai törekvéssé, már-már létkérdéssé vált ezen szerződés későbbi felülvizsgálata. Azt is mondhatnám, hogy ez a szerződés „egy protektorátust hozott létre, politikai és gazdasági értelemben gyarmatot létesítve Panamából”.15
Témám szempontjából is releváns jelentősége van, hiszen ez az első, csatornára vonatkozó szerződés, amelynek semlegességre vonatkozó rendelkezései, szabályai már a gyakorlatban is érvényesültek. Ezért a szerződés fényében, annak rendelkezései alapján most bemutatom a semlegesség problematikáját.
A szerződő felek a preambulumban egy az Atlanti-óceán és a Csendesóceán közötti, a panamai földsávon megvalósuló vízi közlekedést szolgáló csatorna megépítését tűzték ki fő célul. A szerződés főbb irányvonalai a következők, amelyek közül én csak az elsővel foglalkozom részletesen:
a) A szerződésben lefektetett állandó semlegesség elve, és annak az erődítmények létesítéséhez való joggal való összeegyeztethetőségének problémája. b) A szerződéssel létrehozott Csatorna Övezet jogi helyzetének felvázolása, bemutatása és annak a Panamai Köztársasághoz való viszonya. c) A panamai állam szuverenitása és az USA által megszerzett jogok közötti kapcsolat: azaz, miként érinti a Panamai Köztársaság szuverenitását
| – | egyrészt az, hogy az USA területi szuverén jogokkal rendelkezik a panamai államterületen, nevezetesen a Csatorna Övezetben; |
| – | másrészt az, hogy az USA bármikor, ha szükségesnek látja, akár katonai erő alkalmazásával, beavatkozhat a panamai állam életébe. |
A Panama-csatorna semlegessége
Az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződés meghatározó rendelkezése, hogy
| – | egyrészt kimondja a Panama-csatorna és az ahhoz tartozó Csatorna Övezet állandó semlegességét, |
| – | másrészt, hogy azt minden nemzet szabadon használhatja, vagyis deklarálja a hajózás szabadságának elvét „pro mundi beneficio” („a világ javára”, ahogy ez a mottó a panamai címerben is olvasható). |
A Panama-csatorna állandó semlegességének deklarálása és az azon való szabad hajózás elvének lefektetése a szerződés egyik legfontosabb rendelkezései közé tartoznak. A csatorna semlegességét szinte minden korábbi, az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződést megelőző egyezményben kimondták. Az USA és Nagy-Britannia között 1901-ben megkötött Hay–Pauncefotte-szerződésben állapították meg alapelvként, és alapvetően ezen szerződés vonatkozó rendelkezéseit határozták meg kiindulópontnak azzal, hogy azokra hivatkoztak.
Az 1903. évi szerződés XVIII. cikkelye kimondja, hogy „amint elkészül, a csatorna és annak bejáratai semlegessé és szabaddá válnak a hajózás előtt örök időkre, az Egyesült Államok és Nagy-Britannia által 1902. november 18-án kötött szerződés III. cikkelyének 1. pontjában lefektetett feltételek szerint és a többi rendelkezéseinek megfelelően”. Ez a következőket jelenti:
| – | Minden nemzet hajója, legyen az kereskedelmi vagy hadi, szabadon használhatja a csatornát. |
| – | Az előzőből levezethető az az elv, hogy semmiféle gazdasági, politikai, katonai vagy egyéb diszkrimináció nem alkalmazható az áthaladó hajókkal szemben. |
| – | A csatorna sohasem vehető blokád alá és területén sem lehet semmiféle háborús cselekményt végrehajtani. |
| – | Az USA-t megilleti a jog, hogy katonai rendőrségével megvédje a csatornát a zavargásoktól és a tiltott cselekményektől. |
| – | Az állandó semlegesség vonatkozik a csatornához tartozó épületek, kiszolgáló létesítmények és minden az építéshez, fenntartáshoz és működtetéshez szükséges dologra. |
Látható tehát, hogy a csatorna tekintetében az állandó semlegesség érvényesül, amely különleges státust kizárólag az USA garantálja és tartja fenn – elvileg – még akkor is, ha az hadviselő fél lenne.16
1 Everardo Bósquez De León: Panamá en la Encrucijada Durante la Primera Mitad del Siglo XXI. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación Panamá, 1973, 104. o.
2 Luis A. Diez Castillo: El Canal de Panama y su gente. Panama, 1990, 12. o.
3 Ramon R. Franco V.: La Neutralidad Permanente en los Tratados del Canal. Instituto de Estudios Politicos e Internacionales, Panama, 1997, 67. o.
4 Franco, i. m. 64. o.
5 Clayton–Bulwer-szerződés V. cikkely
6 Marc de Banville: Canal Frances. La aventura de los franceses en Panama. Ediciones Canal Valley, S. A. Panama, 2005, 108. o.
7 Banville, i. m. 13. o.
8 Luis I. Fitzgerald N.: Historia de las Relaciones entre Panama y los Estados Unidos. Editorial Sibauste, Panama, 2002, 36. o.
9 Everardo Bósquez De León: Las Rivalidades por la Ruta en la Segunda Mitad del Siglo XIX. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 150. o.
10 Banville, i. m. 109. o.
11 Franco, i. m. 69. o.
12 Judith M. de Salamin: El Imperialismo norteamericano. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 190. o.
13 Franco, i. m. 77. o.
14 Franco, i. m. 77. o.
15 Ricardi Rios Torres: El tratado Hay Bunau Varilla y la Nacionalidad Panamena. Tareas, No. 15. abr. – jun. 195, Panamá, 38. o.
16 Franco, i. m. 85. o.
2 Luis A. Diez Castillo: El Canal de Panama y su gente. Panama, 1990, 12. o.
3 Ramon R. Franco V.: La Neutralidad Permanente en los Tratados del Canal. Instituto de Estudios Politicos e Internacionales, Panama, 1997, 67. o.
4 Franco, i. m. 64. o.
5 Clayton–Bulwer-szerződés V. cikkely
6 Marc de Banville: Canal Frances. La aventura de los franceses en Panama. Ediciones Canal Valley, S. A. Panama, 2005, 108. o.
7 Banville, i. m. 13. o.
8 Luis I. Fitzgerald N.: Historia de las Relaciones entre Panama y los Estados Unidos. Editorial Sibauste, Panama, 2002, 36. o.
9 Everardo Bósquez De León: Las Rivalidades por la Ruta en la Segunda Mitad del Siglo XIX. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 150. o.
10 Banville, i. m. 109. o.
11 Franco, i. m. 69. o.
12 Judith M. de Salamin: El Imperialismo norteamericano. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 190. o.
13 Franco, i. m. 77. o.
14 Franco, i. m. 77. o.
15 Ricardi Rios Torres: El tratado Hay Bunau Varilla y la Nacionalidad Panamena. Tareas, No. 15. abr. – jun. 195, Panamá, 38. o.
16 Franco, i. m. 85. o.